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郑功成:京津冀协同发展关键是消除社会保障服务的政策壁垒

  2017年6月6日,北京国际饭店,中国城市百人论坛2017 年会举行,会议主题:京津冀协同发展新型城市群的构想与建设。年会由中国社会科学院、中国科学院、中国工程院共同主办,

  2017年6月6日,北京国际饭店,中国城市百人论坛2017 年会举行,会议主题:京津冀协同发展新型城市群的构想与建设。年会由中国社会科学院、中国科学院、中国工程院共同主办,中国社会科学院财经战略研究院、中国社会科学院城市与竞争力研究中心承办。

  中国社会保障学会会长,中国人民大学教授郑功成在会上作了“京津冀协同发展的关键: 消除社会保障及相关服务的政策壁垒”的主题发言。

  谢谢主持人!非常高兴出席今天的城市论坛年会,听了前面几位的发言,让我大开眼界,因为提出了不少新的东西。借此机会,我也与大家分享一个我的观点。我的题目是京津冀协同发展的关键是消除社会保障及相关服务的政策壁垒。

  总书记强调,实现京津冀协同发展是一个重大国家战略。我的理解是,京津冀协同发展不仅关乎这一地区的长远发展,而且应当为破解全国特大城市发展难题和发展其他都市圈提供可复制的经验。中国的现代化应当是由能够打破行政区划壁垒的,若干类似于京津冀、长三角、珠三角、长珠潭、成渝等大都市圈、都市圈支撑的现代化。

  我就想讲一个观点,消除社会保障及相关服务的政策壁垒应该成为京津冀协同发展的关键性举措。

  在推进经济发展进程中,必然要充分考虑公共设施、产业布局的协同发展,我对此完全赞成的,今天上午的会,前面的发言者都谈到了基础设施、公共设施和产业布局的问题,也充满了智慧。我现在担心的是,在京津冀协同发展过程中,公共政策不能协同。如果公共政策不能协同,那人口的流动及整个社会就很难协同好。我认为,关键还是打破公共政策特别是社会保障与基本公共服务政策的区域分割与区域壁垒。因为只有物的协同发展而没有人的协同发展并不是真正意义的协同发展,更不可能形成长久的协同发展格局。只有区域内的人员能自由流动,并享受到平等的社会保障及相关公共服务,才能真正实现人与社会的协同,才能真正实现人力资源的优化配置,才能真正形成一体化的经济社会协同发展格局。

  从现实出发,现行社会保障及相关公共服务政策普遍受制于行政区划而处于区域分割状态,这种状态实质上构成了京津冀协同发展的巨大政策壁垒,不利于人员合理流动和人力资源优化配置。具体而言,主要表现在以下几个方面:

  1.社会保险仍然处于地区分割状态,权益不公与负担不公是现实。京、津、冀的社会保险缴费基数、缴费率不同,其权益与义务就不可能公平,它由国家利益实际沦为地方利益,这是全国普遍性的现象。三地的经办机构不仅各自分割,甚至经办机构的名称都不统一,养老保险关系转移接续、医疗保险异地结算虽然已经出台相关政策,但社会保险制度依然是表现为地方分割并阻碍人员流动,这种状态实际损害了区域协同对公平环境的内在要求,也形成了人员流动、人力资源配置中的重大政策障碍。

  2.社会福利服务是地区分割、群体分割。这些被视为地方职责与当地居民利益所在,户籍成为政策壁垒的基本标识,只有当地户籍居民才能享受当地的老年服务、儿童服务、残疾人服务、妇女服务等社会福利服务。即使是当地居民,也分为城镇户籍居民与非城镇户籍居民,政策依据有别,经费来源有别,待遇有别。其带来的直接结果,就是流动人口与外地户籍人口无法融入当地社会,也无法解除诸如老年服务、儿童服务(如幼儿园等)等后顾之忧。

  3、国民教育与医疗卫生服务亦是地区分割格局,资源配置不公。国民教育与户籍密切相关,它往往只覆盖户籍居民而不是覆盖所有常住户口,显然不利于安居乐业。医疗卫生资源在城区之间、城乡之间的配置失衡,医疗服务的区域差异很大,这种现状直接影响到人口流动的取向和人力资源的配置,我认为是不利于统筹协调发展的。

  4、住房政策及相关服务差异性大。保障性住房政策在地区之间标准有别,公共房屋的供应有限,商品房价格严重偏离其价值,住宅从消费品异化成投资品、投机品,这些现状都扭曲了人们的消费偏好,也影响到人员流动与人力资源配置。

  从前面四个方面来看,如果不解决好这些问题,就很难形成京津冀区域协同发展或者大都市圈发展中的新格局。在京津冀区域协同发展中,不能只见物不见人,只见货币投入不见政策投入,如果没有公共政策的协同及其形成的人与社会的协同,物的协同效果必定会大打折扣,区域协同亦会缺乏长久的内生动力,甚至还有可能形成对冲。

  我认为,京津冀协同发展是国家大战略,必须是人的因素与物的因素真协同。应当将消除社会保障及相关服务政策壁垒摆在十分重要的位置上并作为重点突破口,至少不亚于交通等基础设施,着力推进政策一体化和政策协同。我提出三点建议:

  1、凡是应当全国统一的制度安排应当尽快实现全国统一,或者在京津冀地区率先实现统一。如基本养老保险应当实现全国统筹,社会保险的缴费机制(包括缴费基数、缴费率与经办机构等)应当全国统一;义务教育应该从覆盖本地户籍人口全面扩展到覆盖常住人口。这应该有国家的强力政策。

  2、凡是现阶段还不能实行全国统一制度安排的,应当尽可能在京津冀地区实现统一,以解决区域协同与政策配套问题,同时为其他都市圈协同发展提供正确的示范。除了养老保险之外的其他各项社会保险制度可以先行在这个区域统一。住房保障政策亦应当实现区域统一。徐匡迪副主席刚才说雄安切不允许让房地产绑架,这个观点我是完全赞成的。但如果没有合理的、适度的公共房屋政策配套,我们便只能由房地产商来绑架,别无他路。

  3、凡不能通过上述两种途径和制度,应当尽量通过统筹规划,优势互补,来实现优化布局、协同发展。在这方面,养老服务、儿童服务、残疾人服务等都需要统筹好区域内的资源,合理规划并布局,这样才能在满足需求的同时促进社会公平,并同步提升整个区域协同的效率。

  第二,希望尽快建立区域协同机制,有效推进上述目标。应当成立京津冀地区社会建设或社会政策协调机制,由三地重要官员和公共政策专家组成高效率小组,尽快研究并拿出主要包括社会保障与基本公共服务在内的公共政策协同行动方案。

  第三,北京与雄安新区应当在社会保障与公共服务方面实现无缝对接。雄安是千年大计,这个千年大计应当是超过深圳与浦东的,它直接承载着疏解北京的非首都功能,未来还可能扮演更为重要的角色,亦将构成京津冀地区乃至整个中国北方的新的增长极,如果没有公共政策的无缝对接,北京的功能和人口疏解就将很难实现,或者形成新的人户分离格局。雄安如何与北京的社会保障和公共服务真正一体化,我认为教育、医疗卫生的水平应当不低于北京的水准,并照此来实现资源配置,优化布局,两地的社会保险也应当融为一体,真正实现两地政策一体化。

  总之,在区域协同中,必须改变以往只重基础设施与产业布局协同而忽略公共政策协同的思维定势,必须真正解决好人的协同问题,进而实现社会协同发展,这才是百年基业、千年大计所需要的稳定基石!

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