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铁路改革未来时:网运分离还是区域分割?

  十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“决定”)提出:国有资本继续控股经营的自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务。

  原铁道部直属研究机构的一位专家表示,决定所说的自然垄断行业,一般是指具有网络经济特征,同时又带有一定公益性的行业,其中包括铁路、电网、航空、供水、煤气、电信等。

  “对于网络型垄断产业,一般的做法是实行网运分开,因为一张网如果人为切割,会导致其本身运行不顺畅,且分开之后,各部分之间的跨界运行会带来效率损失,所以传统的思路是将网络和运营分开,网络继续保持其垄断地位,而在运营上可以引入各种竞争主体。”该专家表示。

  那么具体到铁路行业而言,十八届三中全会的决定是否会意味着未来中国铁路总公司(下称铁总)还将继续分割呢?

  接近铁总的一位消息人士称,铁总内部对决定内容也十分关注,未来铁总继续分拆,这种大趋势是难免的,但是否在短期内就会有剧烈动作,还不太好说。

  这位消息人士称,关于铁路的分拆,实际早在10多年前,就已经有各种研究机构、智囊部门抛出过各种改革的方案,部分路局也进行过试点,但这中间的过程曲曲折折,既有人事方面的因素,例如换了一个领导就换一套思路,也有铁路改革本身确实比较复杂,难以一刀切就推行到底的原因。

  “这几年来,铁道部的改革一直非常被动,往往是以情况复杂、兹事体大为借口,一拖再拖,到最后则不了了之。”该人士称。

  北交大经管学院教授赵坚认为,虽然今年“两会”期间,原铁道部被一分为三,实行了政企分开,但中国铁路总公司作为一个垄断的巨无霸仍然经营着几乎全中国的铁路线路,对于铁路引入竞争,打破垄断,最终放开搞活而言,政企分开只是一个过渡方案。赵坚是主张未来的铁路改革实行区域分割的方案,即把路网按区域分成几大块。

  一位原铁道部官员曾经参与过当年的铁路改革方案设计,他表示,成立铁总的主要问题是,它依然不能破除铁路运输管理上的大一统和运输经营上的“大锅饭”,同时,总公司管理跨度太大,超过了一个企业合理的经营规模和有效的管理范围,势必造成市场决策迟缓和内部管理效率低下,企业应变能力差,经营缺乏活力,不利于提高企业经济效率。

  上述铁道部官员称,在原铁道部部长傅志寰任期最后几年,铁道部曾经推出过网运分离改革方案。在制定方案前,原铁道部派出一些干部到欧洲去考察过网运分离的得失利弊,据当时考察回来的人员讲,英国搞网运分离之后,由于撒切尔夫人实行了垄断行业的私有化,使私营资本主导了铁路网,这些企业追求利润最大化,铁路路网常年得不到维修,因此安全成为很大问题,在考察期间,英国就发生两起较大的铁路安全事故。

  该人士称,所以当时在柳州、南昌等铁路局推行网运分离改革试点时,铁道部一再要求不能搞路网的私有化,也不能忽视路网的维修养护,同时在搞改革时不能放松铁路的建设和安全管理。

  2003年左右,网运分离改革被新上任的铁道部部长刘志军叫停。“停的原因,一方面是网运分离改革试点确实出现了一些问题,尤其是在阵痛期内的一些企业出现了经营不善和安全事故高发的现象。另一方面是刘志军的发展思路是要大建铁路,这势必要求高度集权,而网运分离是与其背道而驰的。”原铁道部官员称。

  时隔多年,对于网运分离和区域分割的争论,仍一直在政府部门和学术领域存在着。

  北交大一位不具名的教授称,在三中全会之前,铁路改革的工作是由原铁道部、发改委基础产业司一块儿在弄,主要方案是铁道部制定,然后由发改委组织专家进行评定。“发改委比较中意的方案是区域分割,但最终今年两会期间出来的只是一个过渡方案,对于如何继续拆分铁总没有提出一个具体的说法。”

  该教授称,三中全会后,发改委的职能将发生明显变化,铁路改革具体由谁操办就不好讲了。

  而上述铁道部官员称,如今的铁路形势跟当年相比,更加复杂,一是全国新建了大量线路尤其是高铁,从而冒出了数量众多的合资铁路公司,因此改革不光是铁路内部的事情,还牵涉到地方政府和部分社会投资者。(编辑 马娟)

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