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城市社区管理中政府职能边界的区域差异研究

  中国城市社区治理正在经历着从计划经济体制条件下的行政性社区管理模式向市场经济条件下的公民自治性社区治理模式转型,政府职能转变的进展值得关注。研究表明,社区公共服务站设置率较高,并且东、中、西部地区依次降低,其功能更多注重传统城市社区管理工作;在财政支持方面,城乡演进式社区能获得更多的基础建设资金,传统单位街坊社区则能获得更多的社区服务项目资金;政府往往把对社区管理工作的考核与经费拨付挂钩,重点干预社区管理层聘任等事务,对老年人服务等公益项目介入较多;受居民权力结构的影响,在城乡演进式社区中政府干预程度较弱。促进政府职能在城市社区管理中的转变,要推动常规城市社区管理工作项目制改革,保障城市社区基本公共服务均等化,积极开展社区专业服务项目。

  城市社区管理中政府职能的区域差异主要表现在较欠发达的中西部地区以及城乡演进式社区的基础设施建设的滞后;政府对社区的资金支持力度,尤其是社区服务项目专项资金支持在中西部地区以及城乡演进式社区明显偏低;同时政府对社区事务的干预程度在中西部地区以及城乡演进式社区略显弱化。在当前城市社区建设以政府为主导的模式下,政府的投入在很大程度上反映了社区管理的政府职能作用。中西部地区以及城乡演进式社区与其他区域存在的差距就在于政府投入不足,进而可能导致了政府干预程度的差异。因此,城市社区管理的地区之间以及不同社区类型之间的差异,其实质还是基本公共服务的均等化问题。

  西方学者对公共服务均等化的研究主要集中在以公共产品理论和财政分权理论基础上的财政均等化问题。萨缪尔森(1953)就提出,公共产品的特性决定其不能由市场有效提供,应该由政府进行提供。约翰·格拉汉(1963)主张设定尽可能高的公共服务最低标准,并通过均衡性转移支付来实现。财政政策应尽可能地使每一个处于平等地位的人都得到平等的财政对待(布坎南,1950)。国内也有很多学者对公共服务非均等化表现进行了调查研究,虽然各自采用不同的评价指标或不同领域,但总体结论大体一致,即公共服务在地区之间、城乡之间以及群体之间存在非均等现状。

  卢洪友等从投入、产出和受益三个维度对中国基本公共服务均等化相对进程的整体性进行了评估研究,研究认为,省际基本公共服务非均等程度存在着巨大差异,并与地方财政经济能力等因素呈现正相关关系,而且这种基本公共服务非均等供给制度对地方经济增长、收入分配、城乡居民消费乃至社会和谐稳定的负效应正在日益显现。[7](p214)诚然,省内各市州的财政自给能力也必然存在差异,然而研究数据表明,政府对社区管理的支持因子与省内市州间的财政能力差异之间的关系在加入第三变量政府重视程度因子时,就变得并不显著。因此,可以认为城市社区管理在省内市州间的差异并不完全源于财政能力差异,而更多是因为政府重视程度。基本公共服务均等化的内容主要包括四个方面,一是就业服务、社会救助等基本民生性服务,二是公共教育、公共卫生等公共事业性服务,三是公共设施等公益基础性服务,四是社会治安等公共安全性服务。从城市社区管理事务的内容来看,绝大部分的城市社区管理事务是属于基本公共服务的范畴。因此,城市社区管理应强调以机会均等,在省内市州地区之间,应在省级层面设定统一的数量大致相同、质量大致相近、可及程度大致相当的标准,保证基本公共服务“投入”的源头的均等化,从而才可能保障“产出”及“受益”的均等化。

  在我国社会转型后,随着单位制逐渐被打破,街居制也难以应对基层社会结构巨大变化而产生的许多现实难题,而逐渐趋于失效。城市社区管理体制正是在这种状况下出现的一种新的管理组织形态。城市社区管理体制的组织管理取向,就是要处理好政府、市场、社会等各类组织的关系,实现政府职能的转变,形成由政府、企业和非营利组织共同参与的社区合作机制。学术界对城市社区社会事务的性质、各个主体的责权利关系进行了深入的探讨并作出了一些共识性的界定,提出了城市社区公共服务的概念。有学者就主张优先发展社区非营利组织尤其是承担社区公共服务生产的非营利组织,以代替社区行政组织的直接服务功能。

  政府在城市社区管理工作中对党群工作、人口计生管理、综合安全管理、城管爱卫等传统行政化管理工作的重视程度最高,而对于民生性服务项目的重视程度较低,其中包括投入少、监管弱化等表现。从这里可以看出,在实际的城市社区管理工作中,很多地方仍然受到单位制、街居制管理模式的影响较深,难以廓清政府公共管理与公共服务之间的边界。从而导致管理与服务的重合,在行政本位的体系下管理又重于服务,因此政府与社会的权责关系都难以调整,阻碍了城市社区管理模式的现代性转变。积极开展社区服务项目需要做到如下几点:一是以项目制管理,增加政府资金投入。社区经费投入不足一直是困扰社区工作的重要因素。但如果盲目地投入资金,只会导致管理上的混乱。引入市场竞争机制,以项目制管理的方法,把社会服务以项目形式由社会组织承担。当然,项目制有其天然的弊端,就是难以保证社会服务的可持续性。针对这一点,我们认为可以通过科学论证,在相对应的社区中把一部分最合适最需要的项目列为常规基础项目,从而保证社会服务的可持续性。二是提升社区服务人员的专业素质。要引入一大批具体专业背景的大中专毕业生到社区基层工作,充实社区服务队伍,提高社区服务的专业化水平。同时也要不断强化社区工作者的专业培训,把社区服务工作纳入正规的职业范畴,在职业资格认定、专业技术职务和职称评定上制度化。三是推动社会组织发展。社会组织是新型城市社区管理中的核心,包括了社区组织、社会专业服务机构、社会团体等。没有一个较大规模的、组织化、专业化程度较高的社会组织体系,社区服务的发展和城市社区管理的转型就难以实现。

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  [3]张书琛.社区自治的组织架构及其启动运转[J].内蒙古社会科学,2004,(5).

  [4]张丽曼,方涛.从行政管理性社区到公民自治性社区——论中国城市社区民主治理体系的转型[J].社会科学研究,2008,(5).

  [5]俞可平.中国公民社会的兴起及其治理的意义[J].中国社会科学,1999,(1).

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